Referência da publicação:
FILGUEIRAS JÚNIOR, M. V. . A informática como opção jurídica vinculada da Administração Pública. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, v. n. 2, n. 2005, p. 191-197, 2005.
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1. A informática e o desenvolvimento social
A informática pode ser conceituada como ciência do tratamento lógico e automático da informação, compreendendo-se as técnicas e os meios relativos à coleta, tratamento e difusão de informações (Garcia Marques) [1].
Na mesma linha de entendimento, a informática pode ser considerada como a ciência do tratamento automático e racional da informação como suporte de conhecimentos e comunicações [2].
Os conceitos de informática acima expostos revelam que a informática se apresenta como uma teoria científica. Pode-se dizer que se trata de um conceito de informática em sentido estrito. No entanto, a informática pode ser vista também em sentido amplo, dentro do qual alcance não só o estudo teórico mas também o uso de computadores ou equipamentos eletrônicos voltados para o tratamento da informação[3]. É nesse sentido amplo que a expressão informática será empregada neste estudo, de maneira que quando se falar na utilização da informática deve ser compreendido a utilização de técnicas, teorias, estudos e/ou equipamentos informáticos.
No mundo contemporâneo, é fácil verificar que a informática vem revelando-se como uma extraordinária causa e, ao mesmo tempo, como um resultado do avanço tecnológico.
Caracteriza-se como um resultado na medida em que apresenta programas e equipamentos cada vez mais eficientes no tratamento e processamento dos dados e também na medida em que difunde, a longas distâncias, os dados e resultados obtidos. Neste último caso, temos a telemática[4], que se caracteriza como um ramo da informática que estuda o tratamento da informação à distância e a sua respectiva integração.
Por outro lado, a informática é também causa do avanço tecnológico, uma vez que permite o acentuado progresso de outras áreas científicas que se valem dos programas e equipamentos informáticos para realizar as suas experiências e desenvolver novos conhecimentos. Pode-se verificar os exemplos mais comuns na medicina, na física, na astronomia, na astrofísica e em tantos outros ramos científicos.
Somente por esses fatores, pode-se dizer que a informática é um instrumento de grande importância ao desenvolvimento social.
É de observar, entretanto, que a informática pode também ser causa de alienação, desemprego e até mesmo de desagregação social. Tudo dependerá de como é utilizada. A questão, para Domenico de MASI, repousa sobre a capacidade de distribuir bem o trabalho. Vejamos as suas palavras: em todo o mundo, e especialmente no Brasil, há muito desemprego. Em parte, culpa disso é da robótica, do computador. É uma situação paradoxal. O computador veio para livrar o homem do trabalho burocrático e para poupar tempo que gastava com suas tarefas, para liberá-lo para o lazer, a família, o estudo. Mas, se o mesmo trabalho pode ser feito em menos tempo, ou se reduz a carga horária ou se reduz o número de trabalhadores. Infelizmente, a segunda solução foi a preferida. Mas é uma solução burra. Mais do que isso, é uma loucura. As pessoas estão trabalhando muito mais horas, enquanto as cidades estão cheias de desocupados. O desemprego depende, sobretudo, da boa distribuição do trabalho, da riqueza e do saber. Os comunistas sabiam distribuir, mas não sabiam produzir. Nós sabemos produzir, mas não sabemos distribuir o trabalho, assim como não distribuímos bem as riquezas e o saber. [5]
Do exposto pode-se verificar que, usada adequadamente, a informática é um meio a ser utilizado para contribuir para o desenvolvimento da sociedade em seus diversos seguimentos.
2. A informática e a democracia
Inobstante, pode-se, por um outro ângulo, observar a informática como um instrumento de concretização da democracia.
Vale pontualizar que a expressão democracia deve ser compreendida no seu sentido formal e material. Assim, quando se fala em governo do povo[6] deve ser entendido de que se trata não só de um povo que exerce a democracia indireta, com os seus instrumentos clássicos inerentes (sistema político representativo, o sufrágio, o referendo, entre outros) mas sobretudo que possa ser um povo que participe das decisões políticas de seu país.
Não há dúvidas de que, nesse particular aspecto da participação popular no governo, o sistema representativo revela uma crise inegável. Hoje já se sustenta a ilegitimidade da democracia representativa justamente pela identificação da ausência da vontade popular nas decisões políticas[7]. Trata-se de uma doutrina da cidadania, calcada na interpretação do inc. II, do art. 1.º e no art. 2.º, ambos da Constituição Federal da República de 1988, que impõem, para a real efetivação dos valores constitucionais, a participação direta do cidadão nas esferas decisórias mais importantes da sociedade. A democracia participativa, em última análise, vem reclamando um saudável retorno à vontade geral de cunho rousseauniano[8].
Nessa perspectiva, deve ser anotado que para o real exercício democrático surgem dois pressupostos inafastáveis: o acesso à informação governamental e a possibilidade de participação do cidadão no Poder Público. São pressupostos amplamente apoiados na Constituição da República, tal como, exemplificativamente, pode-se ver no caput, inc. II (cidadania como fundamento do Estado Democrático de Direito) e no § único, do art. 1.º (Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente); no inc. XXXIII, do art. 5.º (direito de receber informações dos órgãos públicos); no caput, do art. 37 (publicidade); no inciso II, do § 3.º, também do art. 37 (acesso a registros administrativos e informações sobre ato de governo), dentre tantos outros.
A informática – especialmente a telemática – permite a difusão de informações e a interatividade entre cidadãos do mundo inteiro. A rede mundial conhecida como internet é exemplo incontendível da capacidade democrática da informática. Por meio dela se tem acesso a informações e também por meio dela pode-se participar de modo efetivo e concreto de diversos processos mobilizatórios e até mesmo decisórios.
Neste ponto da reflexão, é interessante observar acerca das diferenças de informações na guerra do golfo e na última guerra do Iraque, ocorrida recentemente. Diferentemente da guerra do golfo, na guerra recente do Iraque a internet teve papel decisivo na difusão de informações, pois em muito divergiam das emanadas do governo norte-americano, cujo principal veículo era a conhecida rede mundial de televisão CNN. Graças a essa ampla difusão de informações é que se pôde revelar ao mundo, com força inquestionável, sobre as verdadeiras razões da invasão e dos ataques impostos ao Iraque e ao seu povo. Isso ensejou até mesmo uma mobilização transnacional contra o Governo Bush, por meio da rede mundial da internet, cuja iniciativa partiu do próprio povo americano mais conscientizado e já cansado da arrogância e das inverdades do discurso do governo de seu país. Portanto, a informática poderá ser um importante instrumento para a realização da democracia substancial ou material.
3. A informatização da Administração Pública
É notório que a informática foi inicialmente desenvolvida no seio da empresa privada, dada a sua maior capacidade de investimento, e notadamente nos países mais desenvolvidos.
O Estado, de certo modo, iniciou mais tarde o seu acesso ao mundo da informática em relação às empresas privadas. A Administração Pública, historicamente marcada pela morosidade até mesmo por causa do seu natural múnus público, somente depois começou a desfrutar das virtudes do mundo da informática. Mas tal desfrute ainda apresenta-se por demais tímido. A rigor, hoje a informática permite aos órgãos e entidades Administrativos – especialmente os brasileiros – comunicarem-se por meio de fac-símile ou mensagens eletrônicas, mas que funcionam apenas como instrumentos paralelos à Administração cartácea ou papelizada, já que só detêm validade na medida em que se revelam como representações temporárias de documentos e processos cartáceos. Esse estágio de informatização da Administração Pública é denominado criticamente pelo Prof. italiano Giovanni Duni de informática paralela[9].
A Administração Pública informatizada, também denominada de teleadministração pelo referido jurista italiano, por evidente que representa um avanço, uma forma do Estado tornar-se mais eficiente. Para melhor compreensão do fenômeno, é pertinente citar, a título exemplificativo, alguns benefícios ou resultados que seriam trazidos pela teleadministração: a) tornariam os processos administrativos mais rápidos; b) dariam mais uniformidade aos tratamentos administrativos, inibindo ou pelo menos restringindo o espaço para favorecimentos ou prejuízos pessoais ilegais; c) converteria muitos procedimentos e muitos atos autônomos em atos complexos; d) facilitaria o arquivo e a pesquisa de documentos; e) facilitaria o controle, trazendo mais segurança jurídica aos administrados, f) liberaria o Estado para uma atuação maior nas atividades-fim em razão da otimização das atividades-meio, entre tantos outros benefícios[10].
4. A informática e o princípio da eficiência no Direito Administrativo
No estágio em que se encontra a informática, acaba por tornar-se obrigatória a sua utilização pela Administração Pública por força do princípio da eficiência, previsto explicitamente no caput do art. 37, e implicitamente no inc. I, do seu § 3º (direito de reclamação contra serviços de má qualidade) , bem como na parte final do § 7.º, do art. 39 (aplicação de parte de recursos orçamentários na “modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público”), todos da Constituição Federal vigente. Isso sem mencionar que constitui objetivo da República garantir o desenvolvimento nacional (art. 3.º, II, CF), o que, é certo, não se faz sem eficiência. Vejamos em seguida as razões que fundamentam essa assertiva.
O princípio da eficiência enuncia que configura dever da Administração Pública adotar os melhores meios para que possa atingir os fins do Estado.
Desse conceito do princípio da eficiência, dois elementos podem ser extraídos: um explícito, que se refere à escolha do melhor meio de atuação e outro implícito, que se refere à cidadania.
Nesse passo, é oportuno observar que, a partir da imprescindível doutrina de Antônio Carlos Cintra do AMARAL[11], não se pode conceber o princípio da eficiência como aquele que, no bojo da denominada reforma administrativa, trazida pela Emenda Constitucional 19/98, privilegia os fins de modo a converter Administração Pública em administração de resultados (Administração gerencial, nos termos do Plano Diretor da Reforma Administrativa)[12]-[13]. Ao contrário, eficiência significa, tal como se conceituou inicialmente, que a Administração deve empregar os meios mais adequados para a realização dos fins colimados pela ordem jurídica. A conclusão apóia-se no conceito de eficiência extraído da ciência da Administração[14], tal como fez o jurista Antônio Carlos Cintra do AMARAL[15], quando se reportou a Idalberto CHIAVENATO, para quem a eficiência não se preocupa com os fins, mas simplesmente com os meios. O alcance dos objetivos visados não entra na esfera de competência da eficiência; é um assunto ligado à eficácia[16].
Escolher os melhores meios significa escolher aquelas opções (instrumentos, formas, modos) que farão a função administrativa mais qualificada, isto é, mais rápida, atual, regular e cortês para o administrado. Esse entendimento também encontra acolhida no pensamento do jurista José Afonso da SILVA, o qual ensina que tal princípio consiste na organização racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação de serviços de públicos de qualidade (...)[17].
No entanto, é de capital relevância anotar que o rol das possíveis opções a serem adotadas deve encartar-se no rol daquelas admitidas pelo ordenamento jurídico. Exatamente por isso, não basta encontrar na ciência da Administração uma solução mais eficiente para que de imediato se converta na opção legítima a ser escolhida pelo Poder Público. Ela, a opção escolhida, deve também atender aos condicionamentos impostos pela ordem jurídica vigente. Em poucas palavras, pode-se dizer que o princípio da eficiência não configura uma forma de flexibilização do princípio da legalidade[18]. Ao contrário, o princípio da eficiência deve ser interpretado na intimidade do princípio da legalidade[19]. Assim, escolher um determinado meio de ação que venha a violar o princípio da igualdade ou o da impessoalidade não poderá ser considerado eficiente e muito menos válido juridicamente.
No que toca à cidadania, a atuação da Administração com eficiência, como conseqüência da escolha adequada de meios para atingir os seus fins, permite que os direitos dos cidadãos restem respeitados, na medida em que serão destinatários de serviços com mais qualidade ou na medida em que cria condições reais para o exercício de direitos. Portanto, é inegável a relação existente entre o princípio da eficiência e a cidadania[20], o que lhe impõe peso ainda maior.
Ao que parece, o princípio da eficiência teve mesmo a sua inspiração no princípio constitucional italiano do bom andamento[21], que é extraído do art. 97, da Constituição da República Italiana[22]. Segundo a abalizada doutrina de Vicenzo Cerulli IRELLI, do princípio constitucional do bom andamento emergem dois outros de grande importância: o da eficiência e o da eficácia[23].
A eficácia, para a doutrina italiana, se constitui na capacidade de produzir concretamente os efeitos dos atos praticados pela Administração Pública[24]. E em sendo assim, a eficácia de algum modo leva em consideração o resultado do ato, pois para verificar se haverá produção de efeitos é preciso investigar a aplicação concreta do ato ou dispositivo.
Nessa perspectiva doutrinária, a eficiência e a eficácia detêm sentidos distintos e, por isso, alcance distintos[25]. O princípio da eficácia é menos abrangente do que o da eficiência.
No que se reporta ainda à eficácia, no Brasil ela é tratada como atributo de validez da norma jurídica no âmbito da Teoria Geral do Direito[26] e como a aptidão para produzir efeitos concretos no do Direito Administrativo[27], tal como sustenta voz qualificada da doutrina italiana há pouco comentada. Assim, um ato administrativo capaz é aquele que detém todos os elementos que o permitem produzir concretamente os seus efeitos no mundo do Direito, de sorte que deve a Administração Pública adotar somente soluções eficazes. A adoção de uma medida ineficaz compromete a sua exeqüibilidade, vale dizer, o ato administrativo ineficaz perde o atributo de exeqüível, o que obstacula a sua aplicação concreta.
A partir dessas premissas, só cabe a análise da eficiência do ato administrativo depois de se ter verificado que é eficaz[28]. No caso da informática, somente poderá ser escolhida e implementada se concorrerem as condições materiais, técnicas, econômicas e jurídicas.
Decorrem dos argumentos expostos duas importantes conclusões parciais: a) não é possível, do ponto de vista do regime-jurídico administrativo, priorizar os fins em detrimento dos meios. Os meios – somente os admitidos pelo direito positivo vigente e eficazes – são tão importantes quanto os fins; b) a informática ao ser utilizada pela Administração Pública deve revelar-se um meio e não um fim em si mesma. O valor informática não se configura como fim do ordenamento jurídico, mas um instrumento, um meio para se atingir fins.
Essas conclusões parciais revelam grande importância pois se apresentam como prudente contenção daqueles que pretendem implementar o sistema informático a qualquer custo na Administração Pública brasileira, colocando tal fenômeno como se fosse um fim a ser perseguido pelo Estado sem que, muitas vezes, haja o necessário amparo jurídico. Não é raro encontrarmos atos administrativos praticados de forma informatizada sem qualquer certificação digital e também sem a garantia de integridade do documento que abriga o seu conteúdo, o que torna o referido ato viciado, quando não se configura inexistente.
5. A adoção da informática como ato vinculado
Diante desse quadro que aponta para o fenômeno da informática como uma realidade irreversível, bem como para o princípio da eficiência da Administração Pública na Constituição Federal vigente, a adoção dos instrumentos informáticos pela Administração Pública, com o devido respeito à ordem jurídica, configura uma opção vinculada e não meramente discricionária como se poderia inicialmente supor[29].
É correto afirmar que as escolhas dos meios mais adequados para a realização do interesse público por parte da Administração Pública sempre foram dotadas de notório caráter discricionário. Pode-se citar como exemplo o dever do Estado de promover a educação prevista no art. 205 da Constituição da República. Os meios para atender a tal dever de ordem constitucional dependerá da escolha discricionária da Administração Pública, cujo critério adotado não poderá sofrer controle jurisdicional, ressalvado o seu uso incorreto, vale dizer, a escolha de opções que se encontram fora dos limites da razoabilidade[30]. Uma escolha carente de razoabilidade instaurará uma lesão que não é admitida pelo Direito, o que dará amparo jurídico ao referido controle jurisdicional, com base no art. 5.º, XXXV, da Constituição Federal[31].
Assim, quando se trata de promover a escolha entre instrumentos informáticos e não informáticos, a opção pelos segundos revela-se carente de razoabilidade. Noutros termos, não há, a rigor, liberdade do Administrador em fazer tal opção, devendo sempre adotar políticas e atos que possam promover a informatização da Administração Pública e também a inclusão digital da população. Note-se que nem sempre poderá a Administração Pública optar pela utilização de instrumentos informáticos por completa impossibilidade material, econômica ou mesmo jurídica. Mas a questão que ora se coloca é no sentido de que, em havendo tal possibilidade, a escolha revela-se vinculada em favor dos instrumentos informáticos. A Emenda Constitucional n. 19/98 chegou a determinar que parte do orçamento decorrente de economias fosse destinada à “modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público” (§ 7.º, do art. 39, CF), o que reforça toda a racionalidade até aqui exposta.
No que tange à situação de impossibilidade (material, técnica, econômica ou jurídica) de adotar instrumentos informáticos, configurará dever da Administração Pública tomar decisões para que no futuro possa criar condições para tanto, de maneira a atender ao princípio da eficiência.
Conclusões
Em face do exposto, pode-se apresentar as seguintes conclusões sintéticas:
1. A informática é um dos instrumentos de concretização da democracia e da eficiência, desde que bem empregada.
2. A informática deve ser compreendida como um instrumento para cumprir o princípio da eficiência e não como um fim em si mesma.
3. Presente as condições materiais, técnicas, econômicas e jurídicas, a adoção da informática na Administração Pública revela-se como um ato vinculado por força do princípio constitucional da eficiência e não discricionário.
REFERÊNCIAS
· AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. O princípio da eficiência no Direito Administrativo. In: Revista diálogo jurídico. Salvador: CAJ Centro de Atualização Jurídica n. 14, junho-agosto, 2002. Disponível em:. Acesso em: 22 mar 2004.
AMARAL, Roberto. A democracia representativa está morta: viva a democracia participativa!. In: GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (orgs.). Direito Constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, 2003.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, 10 ed., Rio: Lumen Juris, 2003.
COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Controle jurisdicional da administração pública. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 33
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed.. São Paulo: Saraiva, 1995
· DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16 ed. São Paulo: Atlas, 2003.
DINIZ, Maria Helena. Informática. Dicionário jurídico, v. 2, São Paulo: Saraiva, p. 837, 1998.
DUNI, Giovanni. Conferência de abertura do I Seminário Internacional de Direito Administrativo Eletrônico, Campos-RJ (Universidade Candido Mendes e Universidade de Estudos de Cagliari-Itália), 23 mar 2004. Texto original disponível em www.teleamministrazione.it.
· ______ Teleamministrazione. In Enciclopedia giuridica. Vol. XXX, Roma: Istituto della enciclopedia italiana, 1993
· FAGÚNDEZ, Paulo Roney Ávila. A virtualidade. In: Direito e informática. Barueri: Manole, 2004, p. 123-154.
IRELLI, Vicenzo Cerulli. Corso di diritto amministrativo. Torino: G. Giappichelli. 2002.
· KOOGAN/HOUAISS, Informática. In: Enciclopédia e dicionário ilustrado. Rio de Janeiro: edições Deltas, 1998, p. 867.
· MASI, Domenico de. Jornal do Brasil. Caderno Idéias. Ed. 23 nov 2003, Rio de Janeiro.
· MASUCCI, A., L’atto amministrativo elettronico. Primi lineamenti di una ricostruzione, Napoli [n. Ed.], 1989, [n.p.].
· MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6.ª ed. São Paulo: RT, p. 157.
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· PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Da reforma administrativa constitucional. Rio: renovar, 1999.
· ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social. Princípios de direito político. Trad.Antônio de P. Machado. Rio: edições de ouro [n. a].
· SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 653.
· VIRGA, Pietro. Diritto amministrativo. Atti e ricorsi. vl. 2. 6. ed. Atual. Milão: Giuffrè, 2001.
FILGUEIRAS JÚNIOR, M. V. . A informática como opção jurídica vinculada da Administração Pública. Boletim de Direito Administrativo, São Paulo, v. n. 2, n. 2005, p. 191-197, 2005.
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1. A informática e o desenvolvimento social
A informática pode ser conceituada como ciência do tratamento lógico e automático da informação, compreendendo-se as técnicas e os meios relativos à coleta, tratamento e difusão de informações (Garcia Marques) [1].
Na mesma linha de entendimento, a informática pode ser considerada como a ciência do tratamento automático e racional da informação como suporte de conhecimentos e comunicações [2].
Os conceitos de informática acima expostos revelam que a informática se apresenta como uma teoria científica. Pode-se dizer que se trata de um conceito de informática em sentido estrito. No entanto, a informática pode ser vista também em sentido amplo, dentro do qual alcance não só o estudo teórico mas também o uso de computadores ou equipamentos eletrônicos voltados para o tratamento da informação[3]. É nesse sentido amplo que a expressão informática será empregada neste estudo, de maneira que quando se falar na utilização da informática deve ser compreendido a utilização de técnicas, teorias, estudos e/ou equipamentos informáticos.
No mundo contemporâneo, é fácil verificar que a informática vem revelando-se como uma extraordinária causa e, ao mesmo tempo, como um resultado do avanço tecnológico.
Caracteriza-se como um resultado na medida em que apresenta programas e equipamentos cada vez mais eficientes no tratamento e processamento dos dados e também na medida em que difunde, a longas distâncias, os dados e resultados obtidos. Neste último caso, temos a telemática[4], que se caracteriza como um ramo da informática que estuda o tratamento da informação à distância e a sua respectiva integração.
Por outro lado, a informática é também causa do avanço tecnológico, uma vez que permite o acentuado progresso de outras áreas científicas que se valem dos programas e equipamentos informáticos para realizar as suas experiências e desenvolver novos conhecimentos. Pode-se verificar os exemplos mais comuns na medicina, na física, na astronomia, na astrofísica e em tantos outros ramos científicos.
Somente por esses fatores, pode-se dizer que a informática é um instrumento de grande importância ao desenvolvimento social.
É de observar, entretanto, que a informática pode também ser causa de alienação, desemprego e até mesmo de desagregação social. Tudo dependerá de como é utilizada. A questão, para Domenico de MASI, repousa sobre a capacidade de distribuir bem o trabalho. Vejamos as suas palavras: em todo o mundo, e especialmente no Brasil, há muito desemprego. Em parte, culpa disso é da robótica, do computador. É uma situação paradoxal. O computador veio para livrar o homem do trabalho burocrático e para poupar tempo que gastava com suas tarefas, para liberá-lo para o lazer, a família, o estudo. Mas, se o mesmo trabalho pode ser feito em menos tempo, ou se reduz a carga horária ou se reduz o número de trabalhadores. Infelizmente, a segunda solução foi a preferida. Mas é uma solução burra. Mais do que isso, é uma loucura. As pessoas estão trabalhando muito mais horas, enquanto as cidades estão cheias de desocupados. O desemprego depende, sobretudo, da boa distribuição do trabalho, da riqueza e do saber. Os comunistas sabiam distribuir, mas não sabiam produzir. Nós sabemos produzir, mas não sabemos distribuir o trabalho, assim como não distribuímos bem as riquezas e o saber. [5]
Do exposto pode-se verificar que, usada adequadamente, a informática é um meio a ser utilizado para contribuir para o desenvolvimento da sociedade em seus diversos seguimentos.
2. A informática e a democracia
Inobstante, pode-se, por um outro ângulo, observar a informática como um instrumento de concretização da democracia.
Vale pontualizar que a expressão democracia deve ser compreendida no seu sentido formal e material. Assim, quando se fala em governo do povo[6] deve ser entendido de que se trata não só de um povo que exerce a democracia indireta, com os seus instrumentos clássicos inerentes (sistema político representativo, o sufrágio, o referendo, entre outros) mas sobretudo que possa ser um povo que participe das decisões políticas de seu país.
Não há dúvidas de que, nesse particular aspecto da participação popular no governo, o sistema representativo revela uma crise inegável. Hoje já se sustenta a ilegitimidade da democracia representativa justamente pela identificação da ausência da vontade popular nas decisões políticas[7]. Trata-se de uma doutrina da cidadania, calcada na interpretação do inc. II, do art. 1.º e no art. 2.º, ambos da Constituição Federal da República de 1988, que impõem, para a real efetivação dos valores constitucionais, a participação direta do cidadão nas esferas decisórias mais importantes da sociedade. A democracia participativa, em última análise, vem reclamando um saudável retorno à vontade geral de cunho rousseauniano[8].
Nessa perspectiva, deve ser anotado que para o real exercício democrático surgem dois pressupostos inafastáveis: o acesso à informação governamental e a possibilidade de participação do cidadão no Poder Público. São pressupostos amplamente apoiados na Constituição da República, tal como, exemplificativamente, pode-se ver no caput, inc. II (cidadania como fundamento do Estado Democrático de Direito) e no § único, do art. 1.º (Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente); no inc. XXXIII, do art. 5.º (direito de receber informações dos órgãos públicos); no caput, do art. 37 (publicidade); no inciso II, do § 3.º, também do art. 37 (acesso a registros administrativos e informações sobre ato de governo), dentre tantos outros.
A informática – especialmente a telemática – permite a difusão de informações e a interatividade entre cidadãos do mundo inteiro. A rede mundial conhecida como internet é exemplo incontendível da capacidade democrática da informática. Por meio dela se tem acesso a informações e também por meio dela pode-se participar de modo efetivo e concreto de diversos processos mobilizatórios e até mesmo decisórios.
Neste ponto da reflexão, é interessante observar acerca das diferenças de informações na guerra do golfo e na última guerra do Iraque, ocorrida recentemente. Diferentemente da guerra do golfo, na guerra recente do Iraque a internet teve papel decisivo na difusão de informações, pois em muito divergiam das emanadas do governo norte-americano, cujo principal veículo era a conhecida rede mundial de televisão CNN. Graças a essa ampla difusão de informações é que se pôde revelar ao mundo, com força inquestionável, sobre as verdadeiras razões da invasão e dos ataques impostos ao Iraque e ao seu povo. Isso ensejou até mesmo uma mobilização transnacional contra o Governo Bush, por meio da rede mundial da internet, cuja iniciativa partiu do próprio povo americano mais conscientizado e já cansado da arrogância e das inverdades do discurso do governo de seu país. Portanto, a informática poderá ser um importante instrumento para a realização da democracia substancial ou material.
3. A informatização da Administração Pública
É notório que a informática foi inicialmente desenvolvida no seio da empresa privada, dada a sua maior capacidade de investimento, e notadamente nos países mais desenvolvidos.
O Estado, de certo modo, iniciou mais tarde o seu acesso ao mundo da informática em relação às empresas privadas. A Administração Pública, historicamente marcada pela morosidade até mesmo por causa do seu natural múnus público, somente depois começou a desfrutar das virtudes do mundo da informática. Mas tal desfrute ainda apresenta-se por demais tímido. A rigor, hoje a informática permite aos órgãos e entidades Administrativos – especialmente os brasileiros – comunicarem-se por meio de fac-símile ou mensagens eletrônicas, mas que funcionam apenas como instrumentos paralelos à Administração cartácea ou papelizada, já que só detêm validade na medida em que se revelam como representações temporárias de documentos e processos cartáceos. Esse estágio de informatização da Administração Pública é denominado criticamente pelo Prof. italiano Giovanni Duni de informática paralela[9].
A Administração Pública informatizada, também denominada de teleadministração pelo referido jurista italiano, por evidente que representa um avanço, uma forma do Estado tornar-se mais eficiente. Para melhor compreensão do fenômeno, é pertinente citar, a título exemplificativo, alguns benefícios ou resultados que seriam trazidos pela teleadministração: a) tornariam os processos administrativos mais rápidos; b) dariam mais uniformidade aos tratamentos administrativos, inibindo ou pelo menos restringindo o espaço para favorecimentos ou prejuízos pessoais ilegais; c) converteria muitos procedimentos e muitos atos autônomos em atos complexos; d) facilitaria o arquivo e a pesquisa de documentos; e) facilitaria o controle, trazendo mais segurança jurídica aos administrados, f) liberaria o Estado para uma atuação maior nas atividades-fim em razão da otimização das atividades-meio, entre tantos outros benefícios[10].
4. A informática e o princípio da eficiência no Direito Administrativo
No estágio em que se encontra a informática, acaba por tornar-se obrigatória a sua utilização pela Administração Pública por força do princípio da eficiência, previsto explicitamente no caput do art. 37, e implicitamente no inc. I, do seu § 3º (direito de reclamação contra serviços de má qualidade) , bem como na parte final do § 7.º, do art. 39 (aplicação de parte de recursos orçamentários na “modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público”), todos da Constituição Federal vigente. Isso sem mencionar que constitui objetivo da República garantir o desenvolvimento nacional (art. 3.º, II, CF), o que, é certo, não se faz sem eficiência. Vejamos em seguida as razões que fundamentam essa assertiva.
O princípio da eficiência enuncia que configura dever da Administração Pública adotar os melhores meios para que possa atingir os fins do Estado.
Desse conceito do princípio da eficiência, dois elementos podem ser extraídos: um explícito, que se refere à escolha do melhor meio de atuação e outro implícito, que se refere à cidadania.
Nesse passo, é oportuno observar que, a partir da imprescindível doutrina de Antônio Carlos Cintra do AMARAL[11], não se pode conceber o princípio da eficiência como aquele que, no bojo da denominada reforma administrativa, trazida pela Emenda Constitucional 19/98, privilegia os fins de modo a converter Administração Pública em administração de resultados (Administração gerencial, nos termos do Plano Diretor da Reforma Administrativa)[12]-[13]. Ao contrário, eficiência significa, tal como se conceituou inicialmente, que a Administração deve empregar os meios mais adequados para a realização dos fins colimados pela ordem jurídica. A conclusão apóia-se no conceito de eficiência extraído da ciência da Administração[14], tal como fez o jurista Antônio Carlos Cintra do AMARAL[15], quando se reportou a Idalberto CHIAVENATO, para quem a eficiência não se preocupa com os fins, mas simplesmente com os meios. O alcance dos objetivos visados não entra na esfera de competência da eficiência; é um assunto ligado à eficácia[16].
Escolher os melhores meios significa escolher aquelas opções (instrumentos, formas, modos) que farão a função administrativa mais qualificada, isto é, mais rápida, atual, regular e cortês para o administrado. Esse entendimento também encontra acolhida no pensamento do jurista José Afonso da SILVA, o qual ensina que tal princípio consiste na organização racional dos meios e recursos humanos, materiais e institucionais para a prestação de serviços de públicos de qualidade (...)[17].
No entanto, é de capital relevância anotar que o rol das possíveis opções a serem adotadas deve encartar-se no rol daquelas admitidas pelo ordenamento jurídico. Exatamente por isso, não basta encontrar na ciência da Administração uma solução mais eficiente para que de imediato se converta na opção legítima a ser escolhida pelo Poder Público. Ela, a opção escolhida, deve também atender aos condicionamentos impostos pela ordem jurídica vigente. Em poucas palavras, pode-se dizer que o princípio da eficiência não configura uma forma de flexibilização do princípio da legalidade[18]. Ao contrário, o princípio da eficiência deve ser interpretado na intimidade do princípio da legalidade[19]. Assim, escolher um determinado meio de ação que venha a violar o princípio da igualdade ou o da impessoalidade não poderá ser considerado eficiente e muito menos válido juridicamente.
No que toca à cidadania, a atuação da Administração com eficiência, como conseqüência da escolha adequada de meios para atingir os seus fins, permite que os direitos dos cidadãos restem respeitados, na medida em que serão destinatários de serviços com mais qualidade ou na medida em que cria condições reais para o exercício de direitos. Portanto, é inegável a relação existente entre o princípio da eficiência e a cidadania[20], o que lhe impõe peso ainda maior.
Ao que parece, o princípio da eficiência teve mesmo a sua inspiração no princípio constitucional italiano do bom andamento[21], que é extraído do art. 97, da Constituição da República Italiana[22]. Segundo a abalizada doutrina de Vicenzo Cerulli IRELLI, do princípio constitucional do bom andamento emergem dois outros de grande importância: o da eficiência e o da eficácia[23].
A eficácia, para a doutrina italiana, se constitui na capacidade de produzir concretamente os efeitos dos atos praticados pela Administração Pública[24]. E em sendo assim, a eficácia de algum modo leva em consideração o resultado do ato, pois para verificar se haverá produção de efeitos é preciso investigar a aplicação concreta do ato ou dispositivo.
Nessa perspectiva doutrinária, a eficiência e a eficácia detêm sentidos distintos e, por isso, alcance distintos[25]. O princípio da eficácia é menos abrangente do que o da eficiência.
No que se reporta ainda à eficácia, no Brasil ela é tratada como atributo de validez da norma jurídica no âmbito da Teoria Geral do Direito[26] e como a aptidão para produzir efeitos concretos no do Direito Administrativo[27], tal como sustenta voz qualificada da doutrina italiana há pouco comentada. Assim, um ato administrativo capaz é aquele que detém todos os elementos que o permitem produzir concretamente os seus efeitos no mundo do Direito, de sorte que deve a Administração Pública adotar somente soluções eficazes. A adoção de uma medida ineficaz compromete a sua exeqüibilidade, vale dizer, o ato administrativo ineficaz perde o atributo de exeqüível, o que obstacula a sua aplicação concreta.
A partir dessas premissas, só cabe a análise da eficiência do ato administrativo depois de se ter verificado que é eficaz[28]. No caso da informática, somente poderá ser escolhida e implementada se concorrerem as condições materiais, técnicas, econômicas e jurídicas.
Decorrem dos argumentos expostos duas importantes conclusões parciais: a) não é possível, do ponto de vista do regime-jurídico administrativo, priorizar os fins em detrimento dos meios. Os meios – somente os admitidos pelo direito positivo vigente e eficazes – são tão importantes quanto os fins; b) a informática ao ser utilizada pela Administração Pública deve revelar-se um meio e não um fim em si mesma. O valor informática não se configura como fim do ordenamento jurídico, mas um instrumento, um meio para se atingir fins.
Essas conclusões parciais revelam grande importância pois se apresentam como prudente contenção daqueles que pretendem implementar o sistema informático a qualquer custo na Administração Pública brasileira, colocando tal fenômeno como se fosse um fim a ser perseguido pelo Estado sem que, muitas vezes, haja o necessário amparo jurídico. Não é raro encontrarmos atos administrativos praticados de forma informatizada sem qualquer certificação digital e também sem a garantia de integridade do documento que abriga o seu conteúdo, o que torna o referido ato viciado, quando não se configura inexistente.
5. A adoção da informática como ato vinculado
Diante desse quadro que aponta para o fenômeno da informática como uma realidade irreversível, bem como para o princípio da eficiência da Administração Pública na Constituição Federal vigente, a adoção dos instrumentos informáticos pela Administração Pública, com o devido respeito à ordem jurídica, configura uma opção vinculada e não meramente discricionária como se poderia inicialmente supor[29].
É correto afirmar que as escolhas dos meios mais adequados para a realização do interesse público por parte da Administração Pública sempre foram dotadas de notório caráter discricionário. Pode-se citar como exemplo o dever do Estado de promover a educação prevista no art. 205 da Constituição da República. Os meios para atender a tal dever de ordem constitucional dependerá da escolha discricionária da Administração Pública, cujo critério adotado não poderá sofrer controle jurisdicional, ressalvado o seu uso incorreto, vale dizer, a escolha de opções que se encontram fora dos limites da razoabilidade[30]. Uma escolha carente de razoabilidade instaurará uma lesão que não é admitida pelo Direito, o que dará amparo jurídico ao referido controle jurisdicional, com base no art. 5.º, XXXV, da Constituição Federal[31].
Assim, quando se trata de promover a escolha entre instrumentos informáticos e não informáticos, a opção pelos segundos revela-se carente de razoabilidade. Noutros termos, não há, a rigor, liberdade do Administrador em fazer tal opção, devendo sempre adotar políticas e atos que possam promover a informatização da Administração Pública e também a inclusão digital da população. Note-se que nem sempre poderá a Administração Pública optar pela utilização de instrumentos informáticos por completa impossibilidade material, econômica ou mesmo jurídica. Mas a questão que ora se coloca é no sentido de que, em havendo tal possibilidade, a escolha revela-se vinculada em favor dos instrumentos informáticos. A Emenda Constitucional n. 19/98 chegou a determinar que parte do orçamento decorrente de economias fosse destinada à “modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público” (§ 7.º, do art. 39, CF), o que reforça toda a racionalidade até aqui exposta.
No que tange à situação de impossibilidade (material, técnica, econômica ou jurídica) de adotar instrumentos informáticos, configurará dever da Administração Pública tomar decisões para que no futuro possa criar condições para tanto, de maneira a atender ao princípio da eficiência.
Conclusões
Em face do exposto, pode-se apresentar as seguintes conclusões sintéticas:
1. A informática é um dos instrumentos de concretização da democracia e da eficiência, desde que bem empregada.
2. A informática deve ser compreendida como um instrumento para cumprir o princípio da eficiência e não como um fim em si mesma.
3. Presente as condições materiais, técnicas, econômicas e jurídicas, a adoção da informática na Administração Pública revela-se como um ato vinculado por força do princípio constitucional da eficiência e não discricionário.
REFERÊNCIAS
· AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. O princípio da eficiência no Direito Administrativo. In: Revista diálogo jurídico. Salvador: CAJ Centro de Atualização Jurídica n. 14, junho-agosto, 2002. Disponível em:
AMARAL, Roberto. A democracia representativa está morta: viva a democracia participativa!. In: GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (orgs.). Direito Constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, 2003.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, 10 ed., Rio: Lumen Juris, 2003.
COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Controle jurisdicional da administração pública. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 33
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed.. São Paulo: Saraiva, 1995
· DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 16 ed. São Paulo: Atlas, 2003.
DINIZ, Maria Helena. Informática. Dicionário jurídico, v. 2, São Paulo: Saraiva, p. 837, 1998.
DUNI, Giovanni. Conferência de abertura do I Seminário Internacional de Direito Administrativo Eletrônico, Campos-RJ (Universidade Candido Mendes e Universidade de Estudos de Cagliari-Itália), 23 mar 2004. Texto original disponível em www.teleamministrazione.it.
· ______ Teleamministrazione. In Enciclopedia giuridica. Vol. XXX, Roma: Istituto della enciclopedia italiana, 1993
· FAGÚNDEZ, Paulo Roney Ávila. A virtualidade. In: Direito e informática. Barueri: Manole, 2004, p. 123-154.
IRELLI, Vicenzo Cerulli. Corso di diritto amministrativo. Torino: G. Giappichelli. 2002.
· KOOGAN/HOUAISS, Informática. In: Enciclopédia e dicionário ilustrado. Rio de Janeiro: edições Deltas, 1998, p. 867.
· MASI, Domenico de. Jornal do Brasil. Caderno Idéias. Ed. 23 nov 2003, Rio de Janeiro.
· MASUCCI, A., L’atto amministrativo elettronico. Primi lineamenti di una ricostruzione, Napoli [n. Ed.], 1989, [n.p.].
· MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6.ª ed. São Paulo: RT, p. 157.
· MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 6ª ed. Rev. e atual. Sâo Paulo: RT, 2002.
· PEREIRA JÚNIOR, Jessé Torres. Da reforma administrativa constitucional. Rio: renovar, 1999.
· ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social. Princípios de direito político. Trad.Antônio de P. Machado. Rio: edições de ouro [n. a].
· SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 653.
· VIRGA, Pietro. Diritto amministrativo. Atti e ricorsi. vl. 2. 6. ed. Atual. Milão: Giuffrè, 2001.
Notas_______________________________
Marcus Vinícius Filgueiras Júnior
Marcus Vinícius Filgueiras Júnior
Advogado. Professor de Direito Administrativo da Universidade Candido Mendes e da Universidade Estácio de Sá. Mestre em Direito Administrativo pela PUC/SP.
[1] DINIZ, Maria Helena. Informática. Dicionário jurídico, v. 2, São Paulo: Saraiva, p. 837, 1998.
[2] KOOGAN/HOUAISS, Informática. In: Enciclopédia e dicionário ilustrado. Rio de Janeiro: edições Deltas, 1998, p. 867. Vale a pena acrescentar a seguinte definição de informática: é a ciência e a tecnologia que se ocupa do armazenamento e tratamento da informação, mediante a utilização de equipamentos e procedimentos da área de procedimentos de dados (Nova enciclopédia Barsa. São Paulo: Barsa Consultoria Editorial Ltda., 2001, p. 119).
[3] Information science (also information technology) study or use of processes (esp. computers, telecommunications, etc) for storing, retrieving and sending information of all kinds (eg words, numbers, pictures). (Information. In Oxford advanced learner´s dictionary. Oxford: Oxford University press, 1993, p. 641).
[4] Disciplina che studia gli aspetti tecnici e scientifici dell'integrazione tra telecomunicazioni ed elaborazione elettronica. (Dizionario Gazanti. Telematica. Disponível em:. Acesso em: 27 out. 2003).
[5] MASI, Domenico de. Jornal do Brasil. Carderno Idéias. Ed. 23 nov 2003, Rio de Janeiro.
[6] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed.. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 123.
[7] AMARAL, Roberto. A democracia representativa está morta: viva a democracia participativa!. In: GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (orgs.). Direito Constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 46.).
[8] (...) somente a vontade geral pode por si só dirigir as forças do Estado (...). Para que uma vontade seja geral não é sempre necessário que seja unânime, porém necessita da contagem de todos os votos. Qualquer exclusão formal quebra a generalidade. (ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social. Princípios de direito político. Trad.Antônio de P. Machado. Rio: edições de ouro. [n. a], p. 51 e 53 nota 08)
[9] DUNI, Giovanni. Conferência de abertura do I Seminário Internacional de Direito Administrativo Eletrônico, Campos-RJ (Universidade Candido Mendes e Universidade de Estudos de Cagliari- Itália), 23 mar 2004. Texto original disponível em www.teleamministrazione.it).
[10] Acerca dos resultados inovadores da teleadministração ver DUNI, Giovanni. Teleamministrazione. In Enciclopedia giuridica. Vol. XXX, Roma: Istituto della enciclopedia italiana, 1993
[11] AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. O princípio da eficiência no Direito Administrativo. In: Revista diálogo jurídico. Salvador: CAJ Centro de Atualização Jurídica n. 14, junho-agosto, 2002. Disponível em:. Acesso em: 22 mar 2004.
[12] A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. (...) A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, nov 1995, disponível em <>. Acesso em 20 ago 2004).
[13] Bastante difundida é a idéia de que o Estado, a partir dessa reforma, deve praticar a eficiência como se fora uma empresa privada. Tal idéia é absolutamente incompatível com o ordenamento jurídico, isto porque os regimes jurídicos de direito privado e de direito público apresentam diferenças inconciliáveis. Acerca do tema, veja-se as observações do ilustre jurista Jessé Torres PEREIRA JÚNIOR: nas entrelinhas da explicitação, estaria a Emenda 19 a exortar a Administração Pública a operar como se empresa fora, com o fim de sanar suas desordens e mazelas internas, segundo compreensão político-ideológica que quer reduzir as funções do Estado e entregar ao capital privado a execução daquelas que o ente público vinha desempenhando, para que possa fazê-lo empresarialmente. Ocorre que, na empresa privada, a eficiência é instrumento para a perseguição do lucro, o que é legítimo. Na Administração, a axiologia é outra. O lucro não é o valor justificador das funções públicas. Cabe ao Estado promover o bem comum, a dignidade da pessoa humana, paz social, o que já se deduz do Preâmbulo da Constituição de 1988. (Da reforma administrativa constitucional. Rio: renovar, 1999, p. 44).
[14] Note-se que não há prejuízo para a metodologia jurídica a utilização de conclusões de outras ciências para auxiliar na tarefa da interpretação do Direito. A interdisciplinariedade não significa substituir o método jurídico pelo da ciência da Administração. Noutros termos, pode-se valer de conclusões e instrumentos de outras ciências auxiliares, mas desde que não se perca o objetivo da metodologia jurídica que é o estabelecimento de regime jurídico de fatos.
[15] Idem, ibidem.
[16] CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração, 4ª ed., SãoPaulo: Mcgrow Hill, 1993, p. 238 apud AMARAL, Antonio Caros Cintra, op. cit.
[17] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 653.
[18] MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6.ª ed. São Paulo: RT, p. 157.
[19] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Op. cit., p. 104.
[20] COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Controle jurisdicional da administração pública. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 33.
[21] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Op. cit., p. 104.
[22] 97. Il pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l´imparzialità dell´amministrazione.
[23] Il principio di buon andamento, sul piano dell´attività deve intendersi come esigenza di buona amministrazione. (...) dove emergono i principi di efficienza ed efficacia dell´azione amministrativa (IRELLI, Vicenzo Cerulli. Corso di diritto amministrativo. Ed. atualizada até dez 2001. Torino: Giappichelli, 2002, p. 358).
[24] Idem, ibidem, p. 392
[25] Idem, ibidem.
[26] Ver FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do Direito: técnica, decisão, dominação. 3. ed. São Paulo: atlas, 2001 e REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 16 ed. São Paulo: Saraiva, 1988.
[27] Trata-se de uma abordagem já tradicional no Direito Administrativo dada a essa matéria, normalmente versada juntamente com a análise da perfeição e da validade do ato administrativo. A validade do ato administrativo é considerada a compatibilidade do ato com o seu fundamento legal.
[28] É certo que o dever de verificação da eficácia do ato administrativo é uma decorrência direta das construções da Teoria Geral do Direito, pois compromete postulado científico jurídico elementar admitir a aplicação de uma norma que não detém capacidade de produzir efeitos. Até mesmo o KELSEN, na segunda edição de sua Teoria Pura do Direito, admitiu como atributo de validez da norma um mínimo de eficácia. No entanto, tal comando pode ser extraído do próprio Direito positivo, notadamente do art. 5.º da Lei de Introdução ao Código Civil, parte primeira, que determina ao aplicador da lei que atenda aos fins sociais ao aplicá-la. Tal comando se aplica ao Direito Administrativo também, pois se cabe ao Administrador Público executar a lei de ofício, não poderá aplicá-la em caso de incapacidade de produzir os fins para a qual foi criada.
[29] Lecionando sobre o princípio da eficiência, José dos Santos CARVALHO FILHO já inclui em seu conceito o dever da Administração Pública de recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter qualidade total (Manual de direito administrativo. 10 ed. Rio: Lumen juris, 2003, p. 19).
[30] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed 2ª tiragem. São Paulo: malheiros, 1996, p. 23 a 25, 29 e 30, 96 e 97.
[31] Não é difícil verificar que o princípio da razoabilidade é também importante para a aplicação do princípio da eficiência.
[2] KOOGAN/HOUAISS, Informática. In: Enciclopédia e dicionário ilustrado. Rio de Janeiro: edições Deltas, 1998, p. 867. Vale a pena acrescentar a seguinte definição de informática: é a ciência e a tecnologia que se ocupa do armazenamento e tratamento da informação, mediante a utilização de equipamentos e procedimentos da área de procedimentos de dados (Nova enciclopédia Barsa. São Paulo: Barsa Consultoria Editorial Ltda., 2001, p. 119).
[3] Information science (also information technology) study or use of processes (esp. computers, telecommunications, etc) for storing, retrieving and sending information of all kinds (eg words, numbers, pictures). (Information. In Oxford advanced learner´s dictionary. Oxford: Oxford University press, 1993, p. 641).
[4] Disciplina che studia gli aspetti tecnici e scientifici dell'integrazione tra telecomunicazioni ed elaborazione elettronica. (Dizionario Gazanti. Telematica. Disponível em:
[5] MASI, Domenico de. Jornal do Brasil. Carderno Idéias. Ed. 23 nov 2003, Rio de Janeiro.
[6] DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 19. ed.. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 123.
[7] AMARAL, Roberto. A democracia representativa está morta: viva a democracia participativa!. In: GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (orgs.). Direito Constitucional: estudos em homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 46.).
[8] (...) somente a vontade geral pode por si só dirigir as forças do Estado (...). Para que uma vontade seja geral não é sempre necessário que seja unânime, porém necessita da contagem de todos os votos. Qualquer exclusão formal quebra a generalidade. (ROUSSEAU, Jean Jaques. O contrato social. Princípios de direito político. Trad.Antônio de P. Machado. Rio: edições de ouro. [n. a], p. 51 e 53 nota 08)
[9] DUNI, Giovanni. Conferência de abertura do I Seminário Internacional de Direito Administrativo Eletrônico, Campos-RJ (Universidade Candido Mendes e Universidade de Estudos de Cagliari- Itália), 23 mar 2004. Texto original disponível em www.teleamministrazione.it).
[10] Acerca dos resultados inovadores da teleadministração ver DUNI, Giovanni. Teleamministrazione. In Enciclopedia giuridica. Vol. XXX, Roma: Istituto della enciclopedia italiana, 1993
[11] AMARAL, Antônio Carlos Cintra do. O princípio da eficiência no Direito Administrativo. In: Revista diálogo jurídico. Salvador: CAJ Centro de Atualização Jurídica n. 14, junho-agosto, 2002. Disponível em:
[12] A administração pública gerencial constitui um avanço, e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. (...) A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. (Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, nov 1995, disponível em <>. Acesso em 20 ago 2004).
[13] Bastante difundida é a idéia de que o Estado, a partir dessa reforma, deve praticar a eficiência como se fora uma empresa privada. Tal idéia é absolutamente incompatível com o ordenamento jurídico, isto porque os regimes jurídicos de direito privado e de direito público apresentam diferenças inconciliáveis. Acerca do tema, veja-se as observações do ilustre jurista Jessé Torres PEREIRA JÚNIOR: nas entrelinhas da explicitação, estaria a Emenda 19 a exortar a Administração Pública a operar como se empresa fora, com o fim de sanar suas desordens e mazelas internas, segundo compreensão político-ideológica que quer reduzir as funções do Estado e entregar ao capital privado a execução daquelas que o ente público vinha desempenhando, para que possa fazê-lo empresarialmente. Ocorre que, na empresa privada, a eficiência é instrumento para a perseguição do lucro, o que é legítimo. Na Administração, a axiologia é outra. O lucro não é o valor justificador das funções públicas. Cabe ao Estado promover o bem comum, a dignidade da pessoa humana, paz social, o que já se deduz do Preâmbulo da Constituição de 1988. (Da reforma administrativa constitucional. Rio: renovar, 1999, p. 44).
[14] Note-se que não há prejuízo para a metodologia jurídica a utilização de conclusões de outras ciências para auxiliar na tarefa da interpretação do Direito. A interdisciplinariedade não significa substituir o método jurídico pelo da ciência da Administração. Noutros termos, pode-se valer de conclusões e instrumentos de outras ciências auxiliares, mas desde que não se perca o objetivo da metodologia jurídica que é o estabelecimento de regime jurídico de fatos.
[15] Idem, ibidem.
[16] CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração, 4ª ed., SãoPaulo: Mcgrow Hill, 1993, p. 238 apud AMARAL, Antonio Caros Cintra, op. cit.
[17] SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 653.
[18] MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 6.ª ed. São Paulo: RT, p. 157.
[19] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Op. cit., p. 104.
[20] COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Controle jurisdicional da administração pública. São Paulo: Saraiva, 2002, p. 33.
[21] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Op. cit., p. 104.
[22] 97. Il pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l´imparzialità dell´amministrazione.
[23] Il principio di buon andamento, sul piano dell´attività deve intendersi come esigenza di buona amministrazione. (...) dove emergono i principi di efficienza ed efficacia dell´azione amministrativa (IRELLI, Vicenzo Cerulli. Corso di diritto amministrativo. Ed. atualizada até dez 2001. Torino: Giappichelli, 2002, p. 358).
[24] Idem, ibidem, p. 392
[25] Idem, ibidem.
[26] Ver FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao estudo do Direito: técnica, decisão, dominação. 3. ed. São Paulo: atlas, 2001 e REALE, Miguel. Lições preliminares de direito. 16 ed. São Paulo: Saraiva, 1988.
[27] Trata-se de uma abordagem já tradicional no Direito Administrativo dada a essa matéria, normalmente versada juntamente com a análise da perfeição e da validade do ato administrativo. A validade do ato administrativo é considerada a compatibilidade do ato com o seu fundamento legal.
[28] É certo que o dever de verificação da eficácia do ato administrativo é uma decorrência direta das construções da Teoria Geral do Direito, pois compromete postulado científico jurídico elementar admitir a aplicação de uma norma que não detém capacidade de produzir efeitos. Até mesmo o KELSEN, na segunda edição de sua Teoria Pura do Direito, admitiu como atributo de validez da norma um mínimo de eficácia. No entanto, tal comando pode ser extraído do próprio Direito positivo, notadamente do art. 5.º da Lei de Introdução ao Código Civil, parte primeira, que determina ao aplicador da lei que atenda aos fins sociais ao aplicá-la. Tal comando se aplica ao Direito Administrativo também, pois se cabe ao Administrador Público executar a lei de ofício, não poderá aplicá-la em caso de incapacidade de produzir os fins para a qual foi criada.
[29] Lecionando sobre o princípio da eficiência, José dos Santos CARVALHO FILHO já inclui em seu conceito o dever da Administração Pública de recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter qualidade total (Manual de direito administrativo. 10 ed. Rio: Lumen juris, 2003, p. 19).
[30] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2. ed 2ª tiragem. São Paulo: malheiros, 1996, p. 23 a 25, 29 e 30, 96 e 97.
[31] Não é difícil verificar que o princípio da razoabilidade é também importante para a aplicação do princípio da eficiência.
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